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　 （一）前言

　歷經30餘年改革開放政策的推展，為中國大陸帶來經濟的快速發展，但是在經濟發展過程中，卻也面臨轉折的關鍵時刻，以致經濟發展策略和政策必須進行大幅的調整。主要背景在於：第一，由於人民幣?率升值，工資和生產成本的上漲，中國大陸的投資環境己出現明顯的變化，影響產業的發展。第二，2008年國際金融危機之後，國際經濟格局和外部環境已經發生廣泛而深刻的變化，對長期以來推動大陸經濟增長的外貿發展構成鉅大的壓力。第三，伴隨經濟的高速增長，中國大陸內部社會經濟情勢已出現新的發展，產生新的問題和挑戰，甚至可能陷入「中等收入陷阱」的風險，必須加以因應，以避免陷入發展的瓶頸。

　在經濟發展方式的「三個轉變」中，產業結構的調整是極其關鍵的環節，它對中國大陸未來的經濟發展和經濟結構的優化，將產生深遠的影響，並為目前已存在日益緊密的兩岸經貿關係提供合作的契機。

（二）中國大陸投資產業結構調整

　2011年3月中共「十一屆全國人大四次會議」審查通過的「十二五」規劃綱要，在產業發展策略方面，中共強調走新型工業化道路，適應市場需求變化，根據科技進步的新趨勢，發揮大陸在全球經濟中的比較優勢，發展技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系。在具體的發展方向上，則分為三個面向，亦即：一、改造提升製造業，主要目標和工作任務為改善品種質量、增強產業配套能力、淘汰落後產能、發展先進裝備製造業、調整優化原材料工業、改造提升消費品工業、促進製造業由大變強。二、培育發展戰略性新興產業，其目標是要推動七大新興產業的重點領域跨越發展和實施產業創新發展工程。三、推動能源生產和利用方式變革，主要任務是推進能源多元清潔發展、優化能源開發佈局，以及加強能源輸送通道建設等。

　在此一產業發展策略的基本方針下，2011年6月大陸國家發展改革委員會發佈了新修訂的《產業結構調整指導目錄（2011年本）》。《產業結構調整指導目錄》是中共引導投資方向，管理投資項目，制定和實施財稅、金融、土地、進出口等政策的重要依據。前一次所發佈的產業結構調整政策方針是在6年前的《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，對於「十一五」時期（2006 ∼ 2010年）的大陸經濟結構調整和促進產業升級產生了引導的作用。

　然而，過去幾年來，特別是2008年國際金融危機發生以來，世界經濟格局和產業發展環境已經發生深刻的變化，各國均積極進行結構調整和產業重組。在此一新形勢下，《目錄（2005年本）》中相當數量的產業投資項目，已無法適應產業發展的要求，主要原因乃在於：

　1、全球範圍內技術創新和結構調整升級的步伐加快，新技術的發展日新月異，原來的部份鼓勵類項目，已無法體現技術進步的方向和產業發展的趨勢。

　2、原來鼓勵發展的一些技術，已經逐漸成熟甚至趨於普及，已沒有必要再列入鼓勵類項目。

　3、原來鼓勵類項目中鋼鐵、有色金屬、建材等領域的部份品種已出現嚴重的產能過剩，不宜再予鼓勵。同時，隨著生產能力和技術水平的提高，淘汰落後產能的工作需進一步加強。

　4、隨著時間的推移，《目錄（2005年本）》與保護環境、節約資源和節能減排的現行政策出現落差，已難以充分體現發展綠色經濟、循環經濟、低碳技術的新要求。

　基於此一環境背景，修訂《目錄（2005年）本》是為加快推動經濟發展方式轉變、促進產業結構調整和升級的必要選擇。新修訂的《目錄（2011年本）》所遵循的原則為：堅持市場調節和政府引導相結合，堅持傳統產業優化升級和培育發展戰略性新興產業相結合，堅持結構調整與協調發展相結合，堅持控制總量與優化存量相結合。具體而言，主要表現於下列五個特點︰第一、積極反映中共致力於結構調整和產業升級的方向和內容的政策。第二、更加注重戰略性新興產業發展和自主創新。第三、更加注重推動和支持服務業大發展。第四、更加注重對產能過剩行業的限制和引導。第五、更加注重可持續發展。

　事實上，近年來中共已積極推進產業結構的調整，以期能健全經濟結構，主要表現於十大產業調整和振興規劃、戰略性新興產業發展政策的提出，以及落後產能的淘汰等。

（三）產業結構調整方向與內涵

　2009年中共積極致力於應對國際金融危機，對大陸經濟所帶來的衝擊，並獲致相當亮眼的成果，但是在整體宏觀調控政策中，卻也積極致力於產業結構的調整。其一是提出十大產業調整和振興規劃，期望能在3年內（2009∼2011年）透過控制總量、淘汰落後、兼併重組、技術改造、自主創新等系列措施實現產業升級；其二則是在2010年提出七項戰略性新興產業，以期能進一步優化產業結構，成為經濟增長的新動源。

（１）十大產業調整和振興規劃

　 2009年初，為因應國際金融危機對中國大陸工業增長，以及外貿出口所帶來的衝擊，中共除了採取擴大內需以刺激經濟景氣之外，大陸國務院更自2009年1月14日至2月25日先後審議通過了汽車、鋼鐵、紡織、裝備製造、船舶、電子信息、石化、輕工業、有色金屬和物流業的調整振興規劃。這十個行業有的是大陸經濟的支柱產業，有的是重要的戰略性產業，有的是重要的民生產業，在大陸經濟中舉足輕重，其中九個產業增加值佔全部工業增加值的比重接近80%，佔GDP的比重達到1/3，規模以上企業上繳稅金約佔中共稅收收入的4%，直接從業人員約佔全大陸城鎮單位就業人數的30%。這些重點產業的發展對大陸經濟的運行具有重大影響。

　重點振興規劃擴內需的政策以短期刺激為主，包括小排量汽車購置稅減半政策。家電下鄉和以舊換新政策，有效刺激汽車和家電市場；推進3G通信網建設，從投資、消費兩個方面擴大內需；增值稅轉型、農機購置補貼等政策在擴大裝備需求方面均產生相當的作用。紡織品服裝內銷、船舶、石化產業調整振興規劃中擴大內需的政策均發揮積極的作用。但是產業振興規劃的實施對於結構調整的作用，則比較有限，主要問題在於過於依賴行政手段，並且以扶植大型企業，限制小型企業；同時，以設備規模作為界定落後產能的主要標準，忽視環保和安全等指標的評量，再加上促進產業升級和產品結構調整過程中，仍未能尊重市場需求的主導力量，無法達到抑制部份行業產能過剩的目標。

（２）戰略性新興產業發展政策的提出

　儘管擴大內需政策和產業調整振興規劃方案，對刺激經濟景氣產生相當的作用，但是大陸經濟增長的內生動力明顯不足，因此，為保持大陸經濟平穩較快的發展，調整經濟結構一直是大陸經濟的長期目標，而經濟結構的調整必須推動創新、培育新的增長點，使短期的恢復性增長成為長期的持續發展。同時，針對部分行業，尤其是一些高耗能、高排放行業產能過剩的情況，及時淘汰落後產能，防止重複建設。

　2010年10月中旬，中共十七屆五中全會會議公報明確指出，「要發展現代產業體系、提高產業核心競爭力、改造提升製造業、培育發展戰略性新興產業、加快發展服務業」，很顯然的，傳統製造業、新興產業和現代服務業成為中國大陸現代產業體系的三條主線。10月18日，大陸國務院發佈《關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，將新能源產業、傳感網與物聯網、微電子等新型材料、生物技術、海洋工程等七大領域約20個產業納入新興產業規劃之中，而節能環保產業、新一代信息技術產業、生物產業、高端裝備製造產業、新能源產業、新材料產業、新能源汽車產業等，則被列為七大戰略性新興產業，成為優先發展的重點。

　中共認為，這些戰略性新興產業是推動中國大陸經濟社會發展的動源，是科技含量高、產業關聯廣、市場空間大，節能減排優的潛在朝陽產業。根據大陸國務院發展研究中心「重點產業調整轉型升級」課題組測算，未來3年，新能源產業產值可望達到4000億元（人民幣）；2015年，環境產業產值可達2兆元，信息網絡及應用市場規模至少達到數萬億元，數位電視終端和服務未來6年，將累計帶動近2兆元的產值。

（３）落後產能的淘汰和傳統製造業的轉移

　根據「十二五」規劃綱要，有關大陸傳統製造業的發展，一個重要的政策取向即是要順應國際產業發展趨勢，採取差別性的區域經濟引導政策，實施傳統產業有序轉移，而中國大陸中西部地區在承接產業轉移中重要性日益提高。

　為提升傳統產業的技術層次，優化產業結構，近年來中共已針對淘汰落後產能，以及高耗能產業提出解決方案。2010年2月6日，大陸國務院發佈《關於進一步加強淘汰落後產能的通知》，對落後產能進行整頓的工作。6月4日，大陸國務院發佈《關於進一步加大節能減排力度加快鋼鐵工業結構調整的若干意見》，要求鋼鐵工業做好節能減排的工作。此外，為加強中西部地區承接產業轉移，2010年3月16日，大陸國務院發佈《關於中西部地區承接產業轉移的指導意見》，從基礎建設、防治污染、人才培育、資源節約和環境保護、加強區域互動合作等面向，期望中西部地區能扮演產業轉移承接的重要角色。

　為加速中西部的產業轉移承接工作，中共特別批准安徽皖江城市帶承接轉移示範區，以及重慶沿江承接產業轉移示範區擔任此項工作，而由中共商務部牽頭，四川的成都、德陽、綿陽也作為承接轉移的重點地區。然而，在承接轉移合作的競合中，卻出現內耗無序、惡性競爭，以及由此而來的環境承載力下降，產能過剩矛盾加劇，自主創新能力被壓抑等問題，影響傳統產業的轉移和發展。

　除此之外，中共亦針對近來中國大陸中小企業，特別是小型、微型企業經營困難問題謀求解決之道。由於近年來中小企業的經營上缺乏正常的融資渠道，匯率上升，勞動力成本增加，在上游能源原材料大幅攀升，用工、融資等成本不斷增加的情況下，生產經營困難，在福建、浙江和廣東的部分企業出現倒閉的情況。目前工信部所擬定的扶持中小企業的政策主要包括三個方面，亦即：營造更加有利企業成長的環境，制定一些普惠性的政策，加強公共服務等來扶持中小企業。

（四）結語

　由大陸國家發展改革委員會領頭，有關部委參與起草的《戰略性新興產業發展『十二五』規劃》總報告，以及七大戰略性新興產業的七個《規劃》，正陸續上報大陸國務院，9月開始對外公佈。七大戰略性新興產業的產業鏈將在未來幾年逐漸形成，對中國大陸經濟和新產業周期的形成和發展將產生積極的效應。按照近幾年中國大陸GDP的發展速度及規模測算，預計到2015年戰略性新興產業增加值約4.3兆元，2020年將達到11.4兆元。為實現此一目標，預計戰略性新興產業在2011年至2015年間，要實現24.1%的年均增速，2016年至2020年要實現21.3%的年均增速。從新興產業所處發展階段和推進層次來看，預計到2020年，節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備製造業等四項產業，將成為大陸經濟的支柱產業；新能源、新材料、新能源汽車產業將成為大陸經濟的先導產業。

　根據《新一代信息技術『十二五』規劃》的產業鏈，包括信息網絡基礎設施、新一代移動通信、下一代互聯網核心設備、智能終端、三網融合、物聯網、雲計算、集成電路、新型顯示器和高端軟件及伺服器。

　《節能環保產業發展規劃》所提出的產業鏈涵蓋六大重點領域。「十二五」期間，全中國大陸新增污水配套管網建設能力20萬噸，新增污水處理規模5000萬噸；新增污泥日處理能力4.7萬噸；新增垃圾填理日處理能力25萬噸，新增垃圾焚燒日處理能力15萬噸；新增燃煤廠脫硝設施1.8億千瓦；開展重金屬污染治理示範試點；支持建設一批清潔生產示範工程。據初步估算，「十二五」期間環保投資需求約為3.1兆元，與「十一五」期間環保投資佔GDP約1.35%的比例基本持平，年均環保投資為6200億元左右。「十二五」期間，預計環保產業將繼續保持高於15%的發展速度，到2015年，環保產值約2.2兆元。其中，環境汙染治理產值約為0.8兆至1兆元。

　《高端裝備製造規劃》明確提出未來高端裝備製造的五大重點領域，包括航空裝備、衛星製造與應用、高鐵及城市軌道交通裝備、海洋工程裝備和智能製造裝備。　　

　《生物產業『十二五』規劃》提出，未來生物產業重點發展生物醫藥、生物農業、生物能源、生物環保、生物服務外包五大方面。

　根據《『十二五』可再生能源發展規劃》，到2015年，中國大陸的風能、核能、太陽能等發電裝機容量分別達到1.5億千瓦、8000萬千瓦和2000萬千瓦。這將為相關行業的設備和施工商帶來巨大商機。

　在新材料產業方面，其應用幾乎可以滲透到經濟的各領域，也是戰略性新興產業的奠基石。「十二五」規劃明確提出其與醫用、環保、電子信息、建築、化工等領域的密切產業鏈關係。

　至於新能源汽車產業，「十二五」期間，中共將不再推出《汽車產業發展規劃》，代之以《節能與新能源汽車產業發展規劃》。根據規劃，到2015年，新能源汽車初步實現產業化、純電動汽車和插電式混合動力汽車市場保有量達到50萬輛以上。到2020年，新能源汽車將實現產業化，純電動汽車和插電式混合動力汽車市場保有量達到500萬輛。

　儘管中共七大戰略性新興產業規劃方案已初步完成，但是中國大陸發展戰略性新興產業，目前仍面臨三方面的制約，亦即：

　第一，核心技術掌握不足，很多技術依賴國外。譬如95%的數控技術、84%的高性能集成電路等，仍依賴進口。

　第二，市場推廣不暢。戰略性新興產業在市場引進期，都面臨市場化瓶頸。這主要原因乃在於戰略性新興產業的特點所形成的︰一是產品成本高，譬如太陽能發電的成本是一般火力發電的3∼4倍；二是對服務設施要求高，例如，新能源汽車如果沒有相應的充電設施，也無法發揮應有的效用；三是市場信任瓶頸，即中國大陸國產的產品，不易獲得消費者的信任。

　第三，中國大陸體制所存在的無序發展，一些地方熱衷於追趕潮流，重覆投入、重覆建設，以及地方本位主義造成自我封鎖，科技資源分散，產學脫節，都構成了戰略性新興產業發展的重大制約因素。

　很顯然的，儘管各項新興產業的規劃方案已逐步提出，惟大陸新興產業的發展，恐將面臨在體制上和技術方面的制約。在體制上，戰略性新興產業要有序、可持續地，並從基礎研究和市場應用形成產業鏈，然而大陸在金融、財政政策的支持仍不明確，目前一些產業已經出現低水平、重覆投資、產能過剩等情況。此外，技術創新仍面臨重重的問題，以高端裝備製造業為例，此一產業正面臨自主創新能力薄弱，缺乏核心技術和自主品牌；基礎製造水平滯後、能源利用率低、產品能耗高等問題，仍亟待克服。

　來源：國民黨中央政策會大陸情勢雙週報1607期

【中央網路報】